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    Presidencialismo de coalizão condena país ao atraso, dizem pesquisadores

    EDUARDO MELLO
    MATIAS SPEKTOR
    ilustração ANDRÉS SANDOVAL

    03/12/2017 02h00

    RESUMO Autores argumentam que, apesar do efeito estabilizador do presidencialismo de coalizão, esse sistema condena o país ao atraso, pois seu funcionamento favorece a ação predatória de grupos de interesse. Eles sustentam ainda que a ciência política brasileira precisa se atualizar com base nas revelações da Lava Jato.

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    O sistema político criado pela Constituição de 1988 teve um desempenho notável. Em 30 anos, estabeleceu o sufrágio universal, realizou eleições limpas e competitivas, produziu instituições de controle e manteve os militares na caserna.

    De lá para cá, sucessivos governos aprovaram reformas estruturais para acabar com a hiperinflação e fomentar políticas sociais baseadas em regras objetivas, num país onde os caciques sempre usaram o dinheiro público para controlar seus currais eleitorais.

    A Nova República permaneceu intacta, apesar das turbulências. Dois presidentes eleitos sofreram impeachment e, quando uma coalizão de centro-direita entregou as chaves do Planalto a um grupo de centro-esquerda, não houve derramamento de sangue. O Brasil ganhou um grau de estabilidade política que nossos antepassados não tiveram o privilégio de imaginar.

    No entanto, a Nova República preservou alguns dos piores vícios da política brasileira: o clientelismo, a patronagem e a corrupção endêmica. A transição pactuada na Constituinte garantiu a dominância de grupos de interesse particularistas que, operando agora num sistema de regras democráticas, apropriam-se do Estado.

    A Operação Lava Jato está expondo as entranhas desse sistema. Hoje, é possível entender como funciona o esquema pelo qual setores nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário trabalham em favor de grupos que buscam obter rendas fáceis, seja por meios legais, seja por meios ilícitos.

    A grande descoberta da Lava Jato, no entanto, não é a podridão generalizada da qual tantos brasileiros sempre desconfiaram. O que se aprendeu de mais importante é como funciona a lógica perversa do presidencialismo de coalizão.

    DISTORÇÕES

    Na superfície, o presidencialismo de coalizão à brasileira é fácil de entender. O presidente da República lida com um Congresso ultrafragmentado. Para se manter no cargo e conseguir governar, ele é obrigado a formar uma aliança integrada por partidos diversos. Até aqui, nada de novo: na Europa, coligações dessa natureza são a regra e funcionam bem.

    No Brasil, porém, a dinâmica da coalizão não segue a lógica parlamentarista europeia. Aqui, os congressistas não formam o governo escolhendo o primeiro-ministro; eles convivem com um presidente forte ungido pelo voto popular.

    Isso faz toda a diferença: se no parlamentarismo os membros do Legislativo são corresponsáveis pelo êxito do governo, no presidencialismo a sobrevivência política do congressista está dissociada do sucesso de quem governa.

    Ou seja, deputados e senadores brasileiros não se empenham em implementar a agenda majoritária que sufraga o presidente. Em vez disso, dedicam-se, acima de tudo, a responder às demandas de sua base eleitoral local, sem preocupação específica com a produção de bem-estar para a maioria.

    Andrés Sandoval
    Ilustração de Andrés Sandoval

    Os Estados Unidos vivem problema similar. Lá, entretanto, congressistas são obrigados a conciliar as demandas de sua base local com as prioridades da agenda nacional das agremiações a que pertencem. Isso ocorre porque o sistema eleitoral gera partidos fortes, e o sistema de primárias mantém as oligarquias partidárias em xeque. Nada disso acontece no Brasil.

    Aqui, a combinação de presidencialismo, eleições proporcionais e regras permissivas de financiamento de campanha dificulta a construção de partidos com programas claros (com a rara exceção de PT, PSDB e poucos nanicos) e uma conexão com o eleitor que possa formar a base de um sistema eficiente de responsabilização.

    Quando o deputado brasileiro é próximo do eleitor, esse laço não decorre de uma plataforma de governo ou da credibilidade construída ao longo de anos. O vínculo apoia-se, em primeiro lugar, no clientelismo, a troca condicional de voto por acesso a recursos públicos, um fenômeno comum nos rincões e nas periferias das grandes cidades.

    Assim, o congressista não se preocupa com a qualidade da saúde da população em geral; a ele basta conseguir um leito hospitalar para o apaniguado que dele necessita. O vereador não liga para a qualidade da educação; para ele, é suficiente batalhar por uma vaga na creche para o filho de um apoiador fiel.

    Os legisladores no Brasil apoiam-se ainda em outros instrumentos que também distorcem o regime democrático e tendem a gerar má governança. Um exemplo é a troca entre parlamentares e grandes conglomerados, onde uns oferecem licitações fraudadas e outros proveem recursos ilícitos para financiar campanhas.

    ATRASO

    O custo desse sistema é imenso, e sua lógica condena o país ao atraso. Não é difícil ver por que isso acontece.

    No presidencialismo de coalizão, o chefe do Executivo usa dinheiro do contribuinte para custear as benesses que o parlamentar leva a sua clientela local e a seus financiadores de campanha. É dessa forma que o presidente mantém a sua aliança legislativa.

    O titular do Palácio do Planalto, quem quer que seja, é obrigado a operar dessa forma. Ele libera emendas e rifa cargos para que os partidos aliados possam negociar licitações com grupos empresariais. Ele distribui subsídios do BNDES. Vende leis que favorecem financiadores de sua base. Tira a força das agências reguladoras quando elas começam a incomodar a elite empresarial.

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    Nesse sistema, a corrupção não é exceção, mas regra. É a atividade ilícita que gera as rendas necessárias para dar sustentação a quem governa e outorgar privilégios a quem está próximo do poder. Nesse mundo, tirar uma lasquinha pessoal é só uma questão de oportunidade.

    O problema não para por aí. Como o presidente precisa proteger esquemas de corrupção endêmica, é no Palácio do Planalto que se arma a arapuca para influenciar a cúpula do Judiciário e limitar os danos provocados pelas instituições de controle cada vez que uma roubalheira é denunciada.

    O presidente estende aos congressistas o seu manto de proteção, nomeando gente de confiança para órgãos como Supremo Tribunal Federal, Tribunal de Contas da União e Tribunal Superior Eleitoral. Em tese responsáveis por limitar o poder do Executivo, essas instituições controlam pouco e controlam mal. Dentro delas próprias proliferam casos de tráfico de influência e corrupção.

    Não à toa, nesses 30 anos de Nova República, nossos mandatários alopraram com o uso ilegal de recursos para custear apartamentos, chácaras, reformas da casa da sogra, empregos para os filhos, mesadas para irmãos ou cabeleireiros de renome.

    Todos os ex-presidentes hoje vivos, sem exceção, terminaram às voltas com a Justiça. Quem não responde a um juiz se livrou por idade avançada ou por morosidade do Judiciário.

    Ao presidente não basta possuir um arsenal de medidas provisórias, cargos públicos, ameaças de veto e balcão de emendas para organizar a maioria parlamentar. Se quiser governar e sobreviver no Planalto, ele deve gerir a distribuição tanto de benesses legais quanto de oportunidades de corrupção.

    Essa operação sacrifica a produção de bens públicos —hospitais decentes, boas escolas, transporte de qualidade e uma Justiça célere e coerente.

    CUSTOS

    Quem ganha com isso? Cartéis de empreiteiras que fraudam concorrências, sindicalistas que cobram pedágio para suspender greves e lobbies como o dos seguros de saúde, que oferecem um serviço ruim a peso de ouro e ainda repassam seus prejuízos à viúva.

    O presidencialismo de coalizão se tornou um império dos grupos de interesse: juízes bem pagos recebem auxílio-moradia, alunos ricos estudam em universidades públicas gratuitas e grandes conglomerados têm as dívidas custeadas pelo contribuinte. O sistema viciado transfere renda de baixo para cima.

    Temos uma sociedade rendida. Apesar de viver numa das maiores economias do planeta, metade de nossos cidadãos não possui acesso a saneamento básico. O Estado gasta as burras com educação, mas milhões de brasileiros são analfabetos funcionais. Mesmo com investimentos bilionários no SUS, eleitores morrem na fila do hospital, como se este fosse um país pobre.

    A má governança nas políticas públicas é resultado direto do regime do presidencialismo de coalizão inaugurado pela Nova República. O custo desse sistema é alto.

    Não basta o presidente distribuir emendas parlamentares e cargos públicos para selar o apoio da base aliada, como argumenta Carlos Pereira em "Vocês não gostam de mim, mas o Congresso gosta" ("Ilustríssima", 29/10). Esse raciocínio, defendido por parte da ciência política brasileira, ignora a montanha de gastos indiretos embutidos nessa forma viciada de conduzir o país.

    O presidencialismo de coalizão também é um desastre para a economia. Como o jogo político favorece grupos de interesse enquistados no Estado, quem tem força tira proveito do erário em benefício próprio. O resultado é uma "sociedade da meia-entrada", na expressão insuperável de Zeina Latif e Marcos Lisboa.

    Assim, esse sistema sacrifica o crescimento econômico porque demanda um Estado inchado que, entregando muitos recursos para poucos privilegiados, mal contribui para o aumento da produtividade e da riqueza nacional.

    Esse Estado precisa aumentar a carga tributária a todo momento, mas, como não há dinheiro que dê conta das demandas, também emite dívida pública, flerta com o populismo fiscal e asfixia o investimento. Na Nova República, o Brasil gastou a rodo sem com isso vencer o subdesenvolvimento.

    Esse tipo de presidencialismo ainda pôs o Brasil no centro de uma rede transnacional de crime organizado. Como as máfias no poder superfaturam contratos públicos para gerar recursos de financiamento de campanha, elas necessitam de doleiros para lavar o dinheiro no exterior. Também demandam contratos firmados fora das fronteiras com empréstimos do BNDES.

    Assim, as quadrilhas instrumentalizam visitas oficiais, acordos diplomáticos e linhas de crédito internacional com a anuência e a cumplicidade de bancas de advogados, diretores de empresas estatais e bancos estrangeiros.

    Da Colômbia à França, de Angola a Cingapura, de Ciudad del Este a Caracas, o presidencialismo de coalizão internacionalizou o crime com vistas a financiar campanhas e manter unida a base aliada.

    CONTROLES

    É inegável o avanço institucional dos últimos 30 anos. A força do Ministério Público, a capacidade investigativa da Polícia Federal e as redes de funcionários comprometidos com o combate à corrupção são o melhor testamento disso. Mas o sistema brasileiro de pesos e contrapesos funciona mal.

    Há muitos exemplos. O Executivo conta com uma liderança informal na cúpula do Judiciário. As indicações para o alto escalão da Justiça são ao mesmo tempo politizadas e desprovidas de controles efetivos.

    Nas cortes superiores, existe sempre a possibilidade de ministros tirarem vantagem monetária do cargo que ocupam por meio de negócios paralelos ou pela capacidade de alavancar familiares para posições de influência.

    Além disso, tribunais de contas podem ser cooptados ou comprados. Comissões Parlamentares de Inquérito são criadas quando se quer abafar um escândalo ou extorquir alguém, e tribunais eleitorais podem publicar peças de ficção.

    A lógica dominante nos tribunais não é a da independência e da imparcialidade, mas a costura de acordos com a classe política e empresarial. Há uma falta geral de "accountability", a obrigação que as autoridades têm de prestar contas a instâncias efetivas de controle.

    Como a classe política e seus patrocinadores vivem de parasitismo, seu apego a esse esquema é desesperado. Qualquer mudança que pareça ameaçar-lhe a sobrevivência é rebatida com toda força. Por esse motivo, a Operação Lava Jato não é regra, mas exceção: a impunidade continua sendo a moeda corrente da política brasileira.

    O problema é que, sem efetiva responsabilização, qualquer democracia definha. Quando faltam controles, o resultado é um governo de quadrilhas, sejam elas de esquerda, de centro ou de direita.

    CIÊNCIA POLÍTICA

    O presidencialismo de coalizão é estável. Não é por estar apodrecido que o sistema deixa de vigorar. O esquema é tão seguro que até mesmo o presidente Michel Temer (PMDB) continua no lugar —e olha que sua taxa de aprovação popular se aproxima da taxa de inflação.

    Nada indica que o sistema vá entrar em colapso no futuro próximo. Aliás, quando a única ameaça real a seu funcionamento apareceu em cena —a Lava Jato—, as forças políticas se uniram na operação abafa que hoje avança a passo acelerado.

    A ciência política brasileira já explicou os porquês dessa estabilidade. A obra seminal de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, "Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional" (FGV, 1999), explora os mecanismos pelos quais o presidencialismo de coalizão se sustenta.

    Essa obra também deu origem a um influente programa de pesquisa que uniu cientistas políticos brasileiros e estrangeiros. O argumento comum é que o presidencialismo brasileiro teria elementos de parlamentarismo. A mensagem central é a de que um chefe de Estado forte consegue atrair os legisladores e formar coalizões estáveis no Congresso para aprovar sua agenda legislativa.

    Por causa desse mecanismo, esses pesquisadores sempre consideraram que a agenda legislativa era comandada pelo presidente. Essa é a impressão que se tem à primeira vista: a maioria das leis aprovadas tem origem no Palácio do Planalto.

    Agora, no entanto, sabemos que a agenda legislativa está à venda para quem pagar mais. Quem ocupa o Planalto é refém dos grupos rentistas. Estes, por sua vez, precisam da caneta presidencial para sobreviver.

    Sim, o sistema é estável, e sim, é no Planalto que se constroem as alianças entre legisladores e grupos de interesse que ditam a agenda legislativa. Mas o custo dessa estabilidade é intolerável num regime democrático.

    É em regimes autoritários que tais arranjos são o pão de cada dia, como mostram os cientistas políticos americanos Bruce Bueno de Mesquita, Alastair Smith, Randolph Siverson e James Morrow em seu livro "The Logic of Political Survival" (a lógica da sobrevivência política, MIT Press, 2003).

    O entendimento existente sobre o funcionamento do presidencialismo brasileiro precisa de atualização. Antes da Lava Jato, era impossível ter essa compreensão da política nacional. Agora, as evidências coletadas pela operação jogam luz sobre os desafios da Nova República.

    O QUE FAZER?

    Não há saída óbvia para o problema que aflige a política brasileira, nem há receita única para melhorar a qualidade da democracia no país.

    Estamos mais longe do que se pensava de Portugal e da Espanha e mais perto da Rússia e da Turquia, países onde o entulho autoritário permanece forte.

    Embora o risco de uma guinada à la Putin ou à la Erdogan seja baixo, o modelo de governança no qual a elite rentista do Brasil distribui privilégios a uns poucos é perigoso. Além de ineficiente, tal forma de gerir a vida coletiva é incompatível com uma democracia moderna, abrindo espaço para aventuras extremistas.

    A crise demanda reformas profundas. O principal objetivo deveria ser vincular a sobrevivência política do congressista à provisão de bens públicos, e não à oferta de boquinhas para grupos de interesse.

    Uma forma de resolver esse problema seria forçar os partidos a encarar agendas nacionais, em vez de servir de balcão de negócios para grupos particularistas.

    Eleições majoritárias (com primárias obrigatórias) para a Câmara dos Deputados —usando um sistema distrital ou o sistema francês de dois turnos— ajudariam a encaminhar o sistema brasileiro nessa direção virtuosa (as poucas novas regras aprovadas pelo Congresso neste ano são, infelizmente, inócuas).

    Outra reforma positiva seria a redução da capacidade que o presidente tem de "comprar" votos no Congresso. Para isso, ele teria de contar com menos cargos de confiança para distribuir e menos poder para repartir nacos do Orçamento entre seus apoiadores. Tal decisão demandaria uma reforma administrativa radical.

    Ainda caberia pôr fim às relações espúrias entre o Judiciário e o poder político. É necessário coibir a discricionariedade do Executivo na nomeação de juízes de cortes superiores e criar "accountability" na máquina judicial. Há numerosos exemplos de boas práticas mundo afora.

    Por fim, é necessário tirar o dinheiro fácil da política. Partidos precisam ser pobres; seu êxito deve depender, acima de tudo, do trabalho voluntário de pessoas que acreditam em suas pautas —somente assim os políticos serão obrigados a responder com ações efetivas às demandas da sociedade.

    As empresas devem ficar longe do processo eleitoral, e os cidadãos devem ter o direito de contribuir com quantias limitadas. Por isso, o fundo partidário aprovado pelo Congresso é um exemplo vergonhoso de má governança.

    As dinâmicas inerentes ao nosso presidencialismo de coalizão comprometem e subvertem a qualidade da democracia brasileira. Elas produzem serviços de péssima qualidade, contas públicas desequilibradas e instituições de controle ineficientes, além de incentivarem o crime transnacional.

    O desafio de reformar o Brasil é imenso. Quem quiser entrar para a política pensando em arrumar as coisas deve ter clareza da guerra que terá de travar. Isso vale para os grupos de jovens que agora se mobilizam à esquerda e à direita.

    A disfunção do nosso sistema político não é destino. Basta mudar as regras do jogo para termos resultados melhores. Tal capacidade de renovação é a promessa da democracia. Trinta anos depois da fundação da Nova República, chegou a hora de mudar.

    Este ensaio é uma adaptação de um artigo acadêmico intitulado "The Failure of Multiparty Presidentialism" (o fracasso do presidencialismo multipartidário), que sairá no "Journal of Democracy", em 2018.

    *

    EDUARDO MELLO, 32, é professor de relações internacionais da FGV. Cursou doutorado na London School of Economics.
    MATIAS SPEKTOR, 40, doutor pela Universidade de Oxford, é professor de relações internacionais da FGV e colunista da Folha.

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