RESUMO Independentemente do método usado para contar o número de mortes por homicídio, é fato que a taxa no Estado de São Paulo caiu de forma importante. Este artigo coloca algumas hipóteses possíveis para explicar a queda; os estudos porém se beneficiariam da liberação de dados que o governo não tem por que omitir.
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As recentes idas e vindas do governo do Estado de São Paulo na divulgação de estatísticas criminais, ora decretando sigilo dos dados, ora abrindo "sob consulta prévia ao gestor", geram, além da óbvia discussão sobre o grau de transparência dessas medidas, questões relevantes para a agenda de políticas públicas de segurança. Afinal, qual a dimensão exata do fenômeno da queda de homicídios no Estado de São Paulo?
Contar o número de vítimas (como o padrão internacional) ou o número de ocorrências (prática do governo paulista) faz diferença para analisar a variação no número de homicídios? O que gerou o aumento e, posteriormente, a grande queda nos últimos 20 anos?
Entendemos que dados públicos devam estar disponíveis e o acesso a eles deva ser franqueado aos cidadãos de forma clara. Mas a diminuição recente da transparência não muda o fato de que a queda no número de homicídios foi extraordinária. Não importa o método ou a fonte, a conclusão é a mesma: depois de um aumento expressivo da violência homicida nos anos 1990, há uma queda de 70% entre 1999 e 2013.
Nos demais Estados da região Sudeste, observa-se padrão semelhante: elevação nos anos 1990, seguida de redução nos anos 2000. Mas a diferença de magnitude reforça a ideia de que algo peculiar ocorreu em São Paulo.
A taxa de homicídios no Estado, historicamente acima da taxa do Sudeste, atingiu seu ápice em 1999, quatro anos antes do ápice da região. Em 2003 a situação se inverteu. A queda da taxa de homicídios no Estado foi muito superior à observada no Sudeste, mais de 40 pontos percentuais. Se compararmos com o resto do Brasil, a diferença é mais marcante.
De fato, não é possível afirmar que a violência homicida tenha começado a diminuir no Brasil. Por sinal, não faz diferença olhar para número de vítimas ou de ocorrências de assassinato, motivo de tanta celeuma, o que torna ainda mais curiosa a insistência do Estado em enfatizar o número de ocorrências.
O homicídio é um fenômeno multifacetado. A literatura já mapeou algumas explicações: ciclos de violência, demografia, alterações no mercado de entorpecentes ilícitos, controle de armas e intervenções de política pública. Estudos recentes quantificaram a colaboração desses fatores.
DEMOGRAFIA
Há tempos as ciências sociais indicam uma relação mecânica entre demografia e crime. Em estudo recente de nossa autoria ("Assessing São Paulo's Large Drop in Homicides: the Role of Demography and Policy Interventions", 2010, University of Chicago Press), realizamos dois exercícios para estabelecer a relação entre demografia e a variação da taxa de homicídios em São Paulo.
O primeiro usa as taxas de vitimização por faixa etária (Datasus, do Ministério da Saúde). Supondo que elas sejam boas aproximações para as taxas de homicídio por idade do começo da década de 1990, projetamos qual seria a taxa de homicídio que prevaleceria caso, preservadas as incidências de homicídios por faixa etária observadas na data-base (1990), mudasse somente a distribuição da população nas faixas etárias.
Qualitativamente, a demografia explica a subida dos homicídios nos anos 1990, o pico na virada do milênio e a queda nos anos 2000. Trocando em miúdos: o aumento da proporção de jovens na população nos anos 1990 e sua redução nos anos 2000 explica boa parte da dinâmica dos homicídios no período estudado, uma vez que os jovens são uma faixa vulnerável aos crimes violentos, seja como autores ou como vítimas.
O segundo exercício quantificou a relação causal entre a variação da proporção de jovens e do número de homicídios. O aumento na proporção de jovens entre 15 e 24 anos responde por 65% da subida dos homicídios nos anos 1990 e por 30% da queda do homicídio nos anos 2000. As condições, desfavoráveis nos anos 1990, ajudaram nos anos 2000. Outros Estados também tiveram condições demográficas favoráveis nos anos 2000. São Paulo talvez tenha aproveitado melhor essas condições.
ARMAS
Em se tratando de homicídio, as armas de fogo são sempre suspeitas. Estimar o efeito causal da prevalência de armas de fogo sobre o crime não é tarefa trivial. O primeiro desafio é mensurar o estoque de armas em circulação, uma vez que não se sabe a quantidade de armas ilegais.
O número de apreensões pela polícia –métrica usualmente utilizada– não é uma boa medida. A diminuição das apreensões pode ocorrer porque o número de armas caiu ou porque houve melhora da atividade policial. Além disso, há o problema da causalidade reversa: as pessoas tenderão a se armar em lugares mais violentos; assim, armas de fogo são tanto causa como consequência da violência.
Em "Evaluating a National Anti-Firearm Law and Estimating the Causal Effect of Guns on Crime" (2013), Daniel Cerqueira e João Manoel Pinho de Mello estudam o efeito do Estatuto do Desarmamento (ED). Promulgado em dezembro de 2003, o ED dificultou a posse, praticamente impossibilitou o porte por civis e aumentou as penalidades por porte ilegal.
Seguindo a literatura americana, os autores utilizam a taxa de suicídios por 100 mil habitantes cometidos com arma de fogo como aproximação para o número de armas de fogo em circulação. Estudam a janela de três anos antes e depois do Estatuto do Desarmamento. Como esperado, o estoque de armas caiu mais em cidades onde este era mais elevado.
Supondo que não haja outra razão para que a variação no número de crimes seja diferente entre cidades com mais e menos armas, qualquer diferença de evolução do crime entre os dois grupos de cidades pode ser atribuída ao ED. Depois de 2003, os homicídios por arma de fogo caíram mais rapidamente nas cidades onde havia mais armas. Já nas cidades com menos armas não houve alteração no ritmo de queda dos homicídios.
Os autores usam métodos econométricos que buscam garantir que "não haja outra razão para que a variação no número de crimes seja diferente entre cidades com mais e menos armas". O ED causou a queda de 1 homicídio por arma de fogo por 100 mil habitantes, o que representa redução de 5% dos homicídios cometidos por arma de fogo nas cidades paulistas com mais de 50 mil habitantes. O ED é um dos fatores que contribuíram, apesar de estar longe de explicar tudo (entre 2004 e 2014, a taxa de homicídio em SP caiu oito vezes mais do que o explicado pelo ED).
Embora seja lei nacional, o estatuto teve efeito forte em São Paulo (não haveria documentação igualmente crível para outros locais).
CRACK
A primeira epidemia de crack em São Paulo ocorreu nos anos 1990. Na primeira metade dos anos 2000 houve retração da pedra, com aumento da penetração de Cannabis; no fim da década o crack voltou, mas a distribuição de drogas no varejo é diferente.
Há evidência sobre as ondas de entorpecentes e suas consequências para o crime. Uma hipótese explicativa frequentemente aventada é a "pax monopolista". O instrumento de concorrência em mercados ilegais é, muitas vezes, a violência. Como não há propaganda, diminui o valor de concorrer em qualidade e preço. Portanto um monopolista suficientemente forte seria pacificador.
A hipótese vai além do caso paulista. Há evidência sobre ela para a Colômbia e, mais recentemente, para o México.
Em trabalho em andamento, estimamos, com dois outros pesquisadores, o efeito da dominação territorial do PCC nas favelas paulistanas. Resultados preliminares sugerem que o PCC esteja associado a uma diminuição no crime violento, mas não ao crime contra o patrimônio. Seu efeito, apesar de não desprezível, não explica a queda do crime violento em São Paulo em termos temporais e nem chega perto de explicar a magnitude dessa queda.
Demografia, armas e drogas respondem por uma fração importante da dinâmica do crime em SP, principalmente do crime violento. Juntos explicam 70% da subida nos anos 1990, mas "apenas" 50% da queda. O desafio dos investigadores é refinar as pesquisas já feitas e quantificar os fatores que possam ter contribuído para a queda consistente dos crimes violentos em São Paulo nos últimos 20 anos.
INTERVENÇÕES
Ocorreu algo peculiar em São Paulo –tanto no que diz respeito ao tamanho da queda dos homicídios, superior ao registrado no Brasil e na região Sudeste, quanto pela diferença temporal, uma vez que a queda ocorreu anos antes do resto do país. Esse movimento coincide em termos temporais com intervenções de políticas públicas de segurança adotadas nos últimos 20 anos.
Pelos dados disponíveis, é difícil quantificar cientificamente a contribuição das políticas. Mesmo assim, elencamos alguns fatores que podem ter contribuído.
A primeira mudança foi a integração das áreas das polícias Civil e Militar, realizada entre 1999 e 2001. Até 1999, as polícias operavam em distribuições territoriais distintas. Não havia responsabilidade compartilhada em cada área. Com a integração das áreas territoriais, foi possível a equivalência entre as duas polícias e a responsabilização conjunta de suas lideranças operacionais no território.
Também data do início dos anos 2000 o desenvolvimento de uma série de sistemas de informação voltados às atividades de inteligência e análise criminal.
O principal deles é o Infocrim, primeiro sistema de georreferenciamento criminal no Brasil, implantado em 1999 com o objetivo de mapear e cruzar os dados dos milhares de boletins de ocorrência registrados diariamente nos distritos policiais. Atividades antes feitas manualmente a partir de fotocópias reprográficas passaram a ser feitas em computadores pessoais. Sua utilização e desenvolvimento permitiu a melhor alocação de recursos de policiamento ostensivo, a geração de estatísticas criminais automáticas e maior sofisticação nos cruzamentos de dados para processos de investigação.
A criação do Disque-Denúncia, voltado ao recebimento de informações sobre crimes fornecidas de forma anônima pela população; a modernização do Centro de Operações da Polícia Militar; e sistemas de identificação de criminosos também figuram dentre as iniciativas que possibilitaram a melhoria do processo de policiamento.
Merece destaque ainda a política de investigação e prisão de homicidas contumazes pelo Departamento de Homicídios e Proteção à Pessoa da Polícia Civil, levada adiante em meados dos anos 2000.
Por fim, é possível afirmar que políticas municipais, como fechamento de bares às 23h, contribuíram para a queda –são constatações que estão em estudo nosso, em coautoria com Ciro Biderman, "Dry Laws and Homicides: Evidence from the São Paulo Metropolitan Area" (Economic Journal, 2010), que aborda especificamente os efeitos da adoção de leis secas.
Em suma, a polícia paulista passou por uma série de mudanças de gestão no período abordado. Embora ainda não haja quantificação crível, é plausível imaginar que a polícia tenha feito diferença na dinâmica do crime.
Por tudo isso, parece-nos um triplo erro a atual política do governo do Estado de São Paulo de dificultar o acesso aos dados na área de segurança pública.
Primeiro, vivemos um tempo que exige transparência: os dados públicos não são dos governos, mas da sociedade. Segundo, os dados ajudariam a quantificar a relação entre as políticas públicas implantadas e a redução dos crimes violentos no Estado. Por último, a relutância em disponibilizar os dados gera desconfiança em relação aos números que, por sinal, são amplamente favoráveis.
É possível abrir os dados sem violar a privacidade dos envolvidos em ocorrências criminais. Ganharíamos todos se a atual política não só fosse alterada mas se o governo passasse a incentivar a pesquisa na área.